Introducción a la Ley De Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular de 2022

Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. La Ley de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular pretende ser la primera (o al menos una importante) piedra en el cambio de paradigma desde la economía lineal hacia una circular. En definitiva, se trata de una herramienta que busca alcanzar la tan necesaria “sostenibilidad”. Si bien ahora no cabe entrar en el debate de si ese cambio de modelo es suficiente, sin duda supone un buen paso hacia tener mayor eficiencia en el proceso económico y reducir, aunque se un poco, la huella ecológica. Cabe destacar que pese a pretender ese objetivo de circularidad, fundamentalmente nos encontramos ante una norma de residuos, lo que es coherente con el marco europeo, en tanto que transpone la Directiva de Residuos que no acaba de dar el salto al abordar la circularidad de la economía desde el origen y se centra en la gestión final de los residuos.[1]

En lo normativo, nos encontramos ante una norma con rango de ley básica lo que implica que las CCAA podrán, y de hecho están haciendo, sus propias normas para abordar esta temática.[2] Encontramos por ejemplo la Ley 8/2019, de residuos y suelos contaminados de Islas Baleares, en Castilla-La Mancha la Ley 7/2019, de economía circular, y en Navarra la Ley Foral 14/2018, de residuos y su fiscalidad o la proposición de ley en valencia. Además, se deja abierto a desarrollo normativo, ya sea por vía de Real Decreto o de Orden Ministerial, muchos elementos que ya se han ido materializando, como el RD de Traslado de Residuos, el de Vertederos o más recientemente Real Decreto 208/2022, de 22 de marzo, sobre las garantías financieras en materia de residuos.

En cuanto a su contenido, la LRSC es una norma que afecta a muchas partes, incluso se podría decir que a todas, pues plantea en mayor o menor medida, y más o menos directamente, obligaciones para todos los ciudadanos. Por un lado, los productores, en tanto que traen al mercado productos de los que esperan beneficio, han de soportar una responsabilidad especial en el tratamiento de los residuos que sus productos van a generar, debiendo en teoría mejorar los procesos en toda la cadena, desde la prevención a la gestión. Las administraciones no sólo tienen la función inspectora y sancionadora en exclusiva, sino que, en particular las administraciones locales, tienen la competencia del tratamiento de residuos y por tanto podrán verse especialmente afectada por las provisiones de esta norma y los consiguientes desarrollos reglamentarios. Y, finalmente, los ciudadanos y familias como participes en el primer paso del reciclaje o reutilización y, además, en tanto que consumidores informados y concienciados.

Como señalábamos en la introducción, la Economía Circular es, y debe ser, algo más que la gestión de residuos. Si bien la norma no llega a responder a esa necesidad introduce elementos que son importante, pero insuficientes, como es un tímida orientación hacia la prevención de generar residuos. Aunque apenas se dedican 3 artículos, importante destacar el tratamiento de los sangrantes desperdicios en el sector alimentario, que se ataja imponiendo a los distintos agentes en el sector, desde productores primarios hasta restauradores, el uso de los alimentos para distintas actividades en un estricto orden recogido en el art. 17.2 de la norma, empezando por la donación para consumo humano y acabando por el uso como combustibles.

Con unos objetivos a corto plazo supuestamente ambiciosos, reducción los residuos en comparación a 2010 de un 15%[3] (Países Bajos apuesta por una reducción del 50%) la ley afronta el problema desde varios ángulos. Desde la prevención, ya señalado, el fomento de acciones deseables, medidas voluntarias, la prohibición de destrucción de excedentes, y, en consecuencia, sanciones. En este sentido, y quizá reconociendo la transversalidad del asunto, se reconoce la acción pública para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales el cumplimiento de la ley y los distintos reglamentos que la desarrollan y desarrollarán, [4] es decir, cualquier ciudadano ostente o no un interés directo sobre la falta podrá denunciar incumplimiento. Está por ver si finalmente serán las autoridades públicas y no tanto los productores los que acaben enfrentando estas acciones.

Además, esta ley incluye, si bien con retraso como es costumbre ya, la transposición de la Directiva 2019/904/UE de reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente. Por tanto, se regulan el uso, y en determinados casos prohibición, del uso de determinados plásticos de un solo uso. Además se plantea un horizonte a corto y medio plazo de reducción de usos de plástico y utilización de plásticos reciclados, como el 25% en plásticos PET para 2025.

Hemos mencionado más arriba que se aplica una responsabilidad especial al productor. Se consagra dicha responsabilidad en un principio específico que emana del clásico Derecho medioambiental “quién contamina paga” con la responsabilidad ampliada del productor del producto que, como tal, asume responsabilidad durante toda la vida del producto: desde su diseño hasta su transformación en residuo.[5] La ley enumera una serie de obligaciones que no es definitiva y está a expensas de ser desarrollada reglamentariamente. Algunas de las enumeradas en el art 37 contienen disposiciones respecto a la obligación de aceptar el retorno de productos para su reutilización o información sobre posible obsolescencia prematura (o programada, podríamos añadir).

Siguiendo con el principio de quién contamina paga, la Ley acuerda la creación de dos nuevos impuestos. Por un lado, impuesto sobre envases de plástico no reutilizables y por otro impuesto sobre el vertido, la incineración y la coincineración, que grava cada tonelada de residuos que se entregue en un vertedero o instalación de incineración. El objetivo de los impuestos parece tener más un fin desincentivador y no tanto recaudatorio[6] o, como dice el propio Título VII, incentivador de la Economía Circular. Según Dispone la Disposición final decimotercera, a diferencia del resto de la Ley, la entrada en vigor de estos impuestos se producirá el  1 de enero de 2023.

Más sobre los costes de la gestión de residuos, en su artículo 11.3 la ley impone el establecimiento de una tasa o prestación patrimonial a las entidades locales que refleje el coste de las operaciones de gestión de los residuos. Por tanto, esto sí puede tener una consecuencia en el aumento de las tasas municipales que, por otro lado, sí pueden tener que incluir los costes relacionados con residuos municipales que acaben en el vertedero, en atención del impuesto arriba mencionado.

El régimen sancionador de la LRSC incluye una amplia variedad de sanciones, siendo similar al régimen anterior[7] lo cual puede aportar un mayor grado de seguridad jurídica en procesos sancionadores. Ya se ha comentado que queda esta responsabilidad y la inspectora en manos exclusivas de las autoridades públicas que, sin embargo, se podrán apoyar en empresas colaboradoras. Es interesante comentar que el art 106.1 incluye una novedad con respecto al régimen de la ley derogada, y es que las inspecciones se podrán realizar no sólo a empresas encargadas del tratamiento de residuos, sino también a las que lo producen.[8]

Finalmente, hay un amplio abanico de infracciones que van desde leves a muy graves y podrán ser incurridas por personas físicas, jurídicas o entidades sin personalidad jurídica. En cuanto a las posible sanciones, la autoridad competente podrá decidir entre aplicar una o varias sanciones, que además de las económicas incorporan otras como, incluso, el cierre de la empresa o la revocación de autorizaciones, en los casos muy graves.[9]

[1]¿Circular o en bucle? La insuficiente transformación de la legislación de residuos Alba Nogueira López en Estudio Sistemático Sobre La Ley De Residuos Y Suelos Contaminados Para Una Economía Circular (Ley 7/2022, De 8 De Abril) p 17

[2] La ambiciosa Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular. Previsiones destacadas y algunas consideraciones Ángel Ruiz de Apodaca Espinosa (Revista de Derecho vLex - Núm. 215, Abril 2022) p2

[3] Art 17 LRSC

[4] Art 10 LRSC

[5] Apodaca Espinosa p 4

[6] Ibid p 5

[7] Título IX: responsabilidad, vigilancia, inspección, control y régimen sancionador Íñigo Sanz Rubiales en Estudio Sistemático Sobre La Ley De Residuos Y Suelos Contaminados Para Una Economía Circular (Ley 7/2022, De 8 De Abril) p 642

[8] Ibid p 646

[9] Ibid p 652 si bien es altamente improbable ya que podría no cumplir con el objetivo buscado, además de afectar a trabajadores.